Una de las cuestiones más importantes para un migrante que ingresa, transita, sale o reside en México es conocer sobre los mecanismos jurídicos de defensa con los que cuenta ante una decisión por parte de las autoridades migratorias, puesto que una decisión únicamente puede tener dos grandes aspectos para un migrante: puede darle un beneficio, una ventaja, lo que se traduce en una resolución positiva a una petición, o bien, puede afectarle, ser una desventaja, lo que se traduce desde una resolución negativa. El recurso de revisión es uno de los mecanismos de defensa más importantes del sistema jurídico mexicano y que puede ser utilizado por un migrante para la defensa de sus derechos migratorios.
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Una resolución puede tener impacto en cuatro ámbitos, que son tomados de las cuatro principales actividades que regula la Ley de Migración: 1) ingresar o 2) salir del territorio mexicano, por parte de mexicanos y extranjeros y 3) transitar y/o 4) residir dentro de la república mexicana, por parte de los extranjeros. En cada uno de estos ámbitos de puede dar una resolución positiva o negativa a una petición de los particulares.
Las autoridades que actúan en estos cuatro ámbitos pueden ser:
El Instituto Nacional de Migración, en todas sus áreas y oficinas a lo largo del país incluyendo los lugares destinados al tránsito de las personas, es decir, las fronteras terrestres y aéreas.
La Secretaría de Relaciones Exteriores, en cuanto le corresponde a esta autoridad la regulación sobre las visas otorgadas para México, en sus embajadas y/o consulados, así como los demás trámites que pueden desarrollarse en estas instalaciones.
La Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, en cuanto le corresponde el ejercicio de la tramitación de los procesos de refugio para extranjeros en México.
Otras, que se relacionan con los cuatro ámbitos principales descritos más arriba.
Entonces cualquiera de estas cuatro autoridades (habría que definir con precisión dependiendo del caso particular la correspondiente al inciso 4) puede emitir una resolución que sea de carácter positivo o negativo. Cuando se da una resolución negativa, en consecuencia, desde luego, ocurre una afectación en la esfera jurídica de un migrante. ¿Qué puede hacer entonces para defenderse? Pues un ciudadano cuenta con varios mecanismos de defensa, pero en este artículo quiero centrarme en el recurso de revisión.
Para entender en dónde se sitúa, y por lo tanto, regula, al recurso de revisión, debemos comprender que, si bien es cierto que el derecho migratorio en México posee cierta autonomía, esto es que es una rama del derecho que se rige por sus propios principios, sus propias leyes, autoridades y tiene trámites y procedimientos particulares, perfectamente definidos, también es cierto que sigue siendo una subrama del derecho administrativo, por lo cual le aplican a sus procesos también las disposiciones establecidas en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
¿Qué regula esta Ley? Lo define, desde luego, su Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte. El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.
Debe entenderse que los procedimientos migratorios forman parte de la administración pública centralizada, puesto que las tres primeras autoridades mencionadas en los incisos arriba son autoridades que se ubican en esta zona del ejercicio jurídico del gobierno de México. La Secretaría de Relaciones Exteriores es una secretaría dependiendo del Ejecutivo Federal, el presidente de la república, uno de los tres poderes de la unión, al igual que la Secretaría de Gobernación, y tanto el Instituto Nacional de Migración, como la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados son autoridades que dependen de aquella, así es como se entiende que sus procedimientos también son regulados por la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, según lo determina su artículo primero.
Una resolución de alguna de estas autoridades migratorias, que como ya dijimos, puede afectar negativamente a un migrante, también es un acto administrativo. Es bueno entonces comprender qué es y cuáles son las características de este importante concepto. Y lo podemos analizar a la luz del artículo 3º de la Ley que venimos citando.
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; VI.- (Se deroga) Fracción derogada DOF 24-12-1996 VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X. Mencionar el órgano del cual emana; XI.- (Se deroga) Fracción derogada DOF 24-12-1996 XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.
Debe entenderse entonces que si una resolución por parte de una autoridad administrativa no cumple con todas estas características, que son requisitos esenciales, formalmente definidos en la norma jurídica, entonces es una resolución contraria a derecho, por lo cual, abre la puerta para que un particular haga uso de algún mecanismo de defensa, como el recurso de revisión.
Desde luego, es importante siempre analizar la naturaleza del acto administrativo que se quiere combatir, las características particulares de una resolución administrativa y lo que, según un criterio jurídico, la hace ilegal. En algunas ocasiones, en lugar de optar por el recurso de revisión será más conveniente elegir una estrategia jurídica basada en un juicio de amparo o bien en un juicio de nulidad. Mecanismos que revisaremos en otra parte.
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En el caso del particular recurso de revisión, hay que decir que, por supuesto, se regula en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo en diversos artículos.
Artículo 83.- Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.
Artículo 84.- La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrativo deberá alegarse por los interesados durante dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución que ponga fin al mismo. La oposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al impugnar la resolución definitiva.
Artículo 85.- El plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.
De estos artículos citados se desprende que el recurso de revisión aplicable principalmente a las resoluciones definitivas, que ponen fin a un procedimiento administrativo y que el periodo para interponerlo es de 15 días hábiles contados a partir de que surte efectos una resolución. Y se surten efectos, en materia administrativa, un día después a la notificación del acto, que, por regla general, debe constar por escrito, como ya vimos en las características del acto administrativo.
Además, un recurso de revisión debe cumplir con las características que determina el artículo 86 de la ley que venimos citando.
Artículo 86.- El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar:
I. El órgano administrativo a quien se dirige;
II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;
III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;
IV. Los agravios que se le causan;
V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y
VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.
Entonces, primero debemos realizar una búsqueda, de preferencia en las páginas oficiales de transparencia del gobierno de la México, sobre el esquema jerárquico de la autoridad contra la cual queremos interponer el recurso de revisión, pues debemos saber quién es el superior del funcionario y/o autoridad que emitió la resolución combatida, pues dicho superior será quien resuelva.
Es un requisito fundamental dirigir correctamente el escrito de recurso de revisión, esto es, respetar la denominación exacta que recibe la autoridad que emitió el acto. No es lo mismo el nombre de un funcionario en particular, como “Juan Pérez”, al nombre que recibe como órgano administrativo, por lo cual debe señalarse de preferencia el nombre del órgano, aunque puede indicarse el nombre del funcionario público titular.
Desde luego es sumamente importante señalar el nombre completo y correcto del ciudadano a quien afecta el recurso de revisión. Si se trata de un menor de edad a quien afecta la resolución administrativa, el recurso debe ser interpuesto por sus padres o tutores o quien detente la representación jurídica del mismo. Además, dado que toda persona domicilio, pues es un atributo de la personalidad, se debe señalar para que la autoridad pueda acudir al mismo a realizar alguna notificación, de ser necesario. Por regla general, sin embargo, se suele señalar el domicilio de la oficina jurídica del abogado que ha redactado el documento, pues para fines prácticos puede ser más conveniente.
En cuanto al acto, se debe señalar la naturaleza jurídica del mismo y las características que lo conforman tales como fecha única o folio, que lo hace irrepetible y único. Debe entenderse que una notificación también es un acto administrativo, por lo cual debe cumplir las formalidades del acto, por lo cual por regla general debe hacerse por escrito y tener una fecha cierta. Si no cumple estas características, este aspecto también es combatible en recurso de revisión, como ya vimos.
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Los agravios se refieren a los argumentos jurídicos que explican por qué se sufre una afectación jurídica. Estos deben ser elaborados, de preferencia, por un especialista, pues deben contar con una estructura lógica correcta, estar fundamentados en la ley y también dar motivos de la razón que decimos tener.
Se debe agregar copia de la resolución que se combate, del acto de la notificación o bien, de todos los elementos que permitan identificar de forma cierta cuándo se llevó a cabo esta notificación.
Y desde luego, al ser un mecanismo de defensa, se permiten anexar las pruebas que el particular considere pertinentes para su legítima defensa. Estas pruebas deben ser sugeridas por un especialista jurídico y pueden consistir en cualquiera de las formas aceptadas por el derecho: confesional, testimonial, documental pública o privada, pericial, instrumental de actuaciones, etc.
Cuando se promueve el recurso de revisión la autoridad cuenta con un plazo de 90 días hábiles para resolverlo. La resolución deberá ser notificada también.
Una de las grandes ventajas interponer un recurso de revisión se refiere a la posibilidad de contar con una suspensión por escrito. Esto es, un documento en el cual se determina que mientras se espere resolución definitiva del recurso de revisión, se respetarán los derechos del promovente y no se le afectará en su esfera jurídica más, hasta obtener resolución definitiva. Para el caso de los migrantes, esta suspensión siempre debe solicitarse en el sentido de que pueda permanecer en territorio mexicano hasta que se toma una decisión final, puesto que la mayoría de los casos en los que aplica una suspensión devienen de negativas de trámites, en los cuales además se determinó una orden de salida del territorio nacional.
La suspensión cumple las siguientes características.
Artículo 87.- La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:
I. Lo solicite expresamente el recurrente;
II. Sea procedente el recurso;
III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;
IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable; y V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas prevista en el Código Fiscal de la Federación. La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.
Así, un recurso de revisión representa una gran ventaja, puesto que puede ocasionar que la autoridad que emitió una resolución que afecta, sea revalorada y se emita otra en su lugar, que resulte positiva para el migrante, y porque, además, mientras se está en curso el trámite del recurso de revisión, se mantiene la seguridad jurídica otorgada en la suspensión.
Existen elementos jurídicos para valorar un recurso de revisión, de una valoración que se da principalmente de los agravios, pues es la carne, el punto más importante para la defensa jurídica, porque constituyen los argumentos jurídicos, y por lo tanto deben ser elaborados con todo el cuidado que muy posiblemente solo un especialista en materia administrativa y migratoria puede tener.
Lic. Ernesto Rizo
Director Jurídico
DIAM S.C.
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